B. Algemene overwegingen en toetsingskader

C. Onrechtmatig handelen

bekendheid bij de Staat van het gevaar van Q-koorts en de kans op een omvangrijke uitbraak van deze ziekte in Nederland

De Staat betwist niet dat hij bekend was met het door eisers genoemde, in 1985 verschenen, proefschrift van dr. J.H. Richardus, “Q-koorts in Nederland: klinische, epidemiologische en immunologische aspekten”. Eisers hebben een gedeelte uit dit proefschrift in het geding gebracht, zonder te wijzen op specifieke passages. In dit proefschrift worden de ziekteverschijnselen beschreven en wordt geconcludeerd dat enkele (toen) gangbare opvattingen over Q-koorts niet houdbaar leken:

“Zo werd deze ziekte vaak als een ernstige, alleen aan bepaalde beroepen gebonden ziekte beschouwd, waarbij vee of hun produkten de infektiebron zijn. Het hoge percentage sero-positieven in bevolkingsgroepen zonder bijzondere expositie wijst erop dat het aantal infekties veel groter is dan het aantal gediagnostiseerde ziektegevallen. C. burnetii lijkt daarom een veel grotere verspreiding te hebben dan algemeen wordt aangenomen. (…)” (p. 88)

In dit proefschrift is beschreven dat slechts een klein deel van het aantal besmettingen tot een manifeste ziekte leidt en wordt geconcludeerd dat Q-koorts met ongeveer 25 gevallen per jaar geen zeldzame ziekte is. Geconcludeerd wordt voorts dat sero-epidemiologisch onderzoek uitwijst dat:

(1) intensief contact met dieren en hun producten (beroep/liefhebberij) de besmettingskans verhoogt;

(2) er geografische verschillen in besmettingskans bestaan, waarbij wordt opgemerkt dat de hogere percentages in het noord- en zuidoosten van het land mogelijk worden verklaard door het meer rurale karakter van dit deel van Nederland ten opzichte van het verstedelijkte westen (p. 82);

(3) het percentage besmette personen tussen 1968 en 1983 niet veranderd is.

De Staat wijst erop dat hij in 1993 de Interdepartementale werkgroep zoönosen (IWZ) heeft ingesteld om zich te laten informeren over beleidsrelevante zaken met betrekking tot zoönosen. In januari 1999 heeft de IWZ een advies uitgebracht over Q-koorts. Evenals Richardus wijst de IWZ erop dat uit sero-epidemiologisch onderzoek blijkt dat een (veel) hoger percentage personen in Nederland antistoffen heeft tegen C. burnetii dan het aantal meldingen dat jaarlijks van Q-koorts wordt gedaan, zodat in Nederland

rekening gehouden moet worden met een substantiële onderrapportage van de melding van aangifteplichtige ziekten. Zie ook het vijfde onderdeel van de conclusies en aanbevelingen van dit advies, die luiden:

o de eerste in het voorjaar van 2003, in Soest, met 299 Q-koorts-patiënten. Deze uitbraak kan in verband worden gebracht met een markt waarop een aantal met C. burnetii geïnfecteerde schapen stond. Een van deze schapen wierp tijdens de markt twee lammeren;

o de tweede in 2005, met 331 gevallen van Q-koorts. Deze uitbraak is in verband gebracht met een kudde schapen die in Jena graasde. 35 van de 500 ooien lammerden in die periode. Bij deze verspreiding heeft waarschijnlijk een rol gespeeld dat het in de maand nadat de lammeren geboren waren warm en droog was aldaar.

o in 1993 was een grote uitbraak van Q-koorts in Zuid-Bulgarije, waarbij ongeveer 300 personen positief testten op een Q-koorts-besmetting.

o in het voorjaar van 2004 werden 220 Q-koorts-patiënten gemeld. De meest waarschijnlijke besmettingsbronnen waren schapen- en geitenkuddes, aangezien deze voorafgaand aan en gedurende deze besmetting in weilanden (in de buurt) hadden gegraasd. Dat het indertijd droog weer was speelde waarschijnlijk een rol;

C1. Eerste hoofdverwijt: maatregelen waren onvoldoende en te traag

algemene overwegingen over het treffen van maatregelen met betrekking tot Q-koorts

Niet in geschil is dat buitenlandse ervaringen met de aanpak van uitbraken van Q-koorts van vóór 2007 wel relevant waren voor de Staat, die daaruit lering kon trekken in de Nederlandse situatie. Hetgeen op grond daarvan bekend was in 2007 is als volgt samengevat door de commissie Van Dijk (p. 75):
“Doorgaans herhaalt Q-koorts zich het volgende jaar niet. In de meeste gevallen vindt men aborterende en lammerende kleine herkauwers als de meest waarschijnlijke bron, hoewel veel Q-koortsuitbraken bij kleine herkauwers niet tot humane ziekteverheffingen hebben geleid. In 2005 werd in Jena een duidelijke relatie tussen kans op infectie en nabijheid tot een schaapskudde vastgesteld (afstandstabel).

In de getoetste landen is Q-koorts endemisch. Dat neemt niet weg dat in het algemeen getracht wordt de bron van de humane Q-koortsverheffing op te sporen. Bij zowel de bronopsporing als de analyse werken medici en dierenartsen samen. Zoals in (…) beschreven, waren de diagnostische mogelijkheden om kiem en antilichamen aan te tonen bij mens en dier aanwezig.

(…)

Aan besmette bedrijven worden maatregelen opgelegd; minimaal hygiënische maatregelen om geboortemateriaal onschadelijk te maken, en mensen en dieren zo goed mogelijk bij elkaar uit de buurt te houden. Hoewel er reeds veel ervaring is met bestrijdingsmaatregelen, vooral hygiënemaatregelen en bronnen isoleren, zijn er geen gegevens van hun effectiviteit beschikbaar.”

Over de ervaringen in het buitenland met vervoersverboden, een fokverbod en ruimen vóór 2007 heeft de commissie Van Dijk het volgende vastgesteld (p. 70):

“In sommige gevallen werden vervoersbeperkingen ingesteld op besmette bedrijven. Voorwaarde voor de effectiviteit daarvan is wel dat er een betrouwbare methode is om besmette en niet-besmette bedrijven te onderscheiden. Verder mag er op korte afstand niet al te veel van verwacht worden, omdat de infectie ook via andere routes overgedragen kan worden. Specifieke vervoersbeperkingen die de blootstelling aan de mens beperken, werden veelvuldig ingesteld bij uitbraken. Een voorbeeld is een verbod op het bijeenbrengen van kleine herkauwers op veemarkten.

Ruimen van drachtige dieren is, zover de Commissie weet, niet eerder toegepast. Over de werkzaamheid van het ruimen van seropositieve dieren bestaan geen gegevens, maar vooralsnog zijn de verwachtingen niet erg hoog, omdat lang niet alle dieren die C. burnetii uitscheiden aantoonbaar antilichamen bij zich dragen. Ook het fokverbod bevindt zich niet in het gangbare arsenaal aan maatregelen, waarschijnlijk omdat de epidemieën elders in het algemeen na een enkel lammerseizoen over zijn. Van zowel het ruimen van drachtige dieren op besmette bedrijven als een fokverbod mag wel verwacht worden dat de belasting van de omgeving met C. burnetii sterk verminderd zal worden.”

Het rapport Van Dijk bevat de volgende opsomming van de in 2007 beschikbare en op grond van de literatuur meest voor toepassing geschikte diagnostische tests, die hetzij C. burnetii direct of hetzij antistoffen tegen de kiem konden aantonen:

“Directe identificatie van de kiem kan plaatsvinden op abortusmateriaal, geboorteproducten, vaginale uitstrijkjes, melk en faeces. De meest betrouwbare test om C. burnetii direct te identificeren is de Polymerase Chain Reaction (PCR); een techniek die een genensequentie opspoort die karakteristiek is voor C. burnetii. Deze test heeft een hoge gevoeligheid (1-500 bacteriën/ml melk) en ook een hoge specificiteit, mits kruiscontaminatie wordt voorkomen. Dieren die zo nu en dan de kiem uitscheiden, kunnen worden gemist als ze worden getest in een uitscheidingsvrije periode. Deze test was bij aanvang van de epidemie reeds beschreven en ook al op grote schaal toegepast, onder meer in Frankrijk. De PCR kan ook worden toegepast op tankmelk. Bij aanvang van de epidemie was deze in Nederland al gebruikt in een prevalentiestudie op melkveebedrijven. In de wetenschappelijke literatuur is al in 2007 melding gemaakt van de toepassing van een tankmelktest op geitenbedrijven. Moleculaire testen waarmee stammen kunnen worden getypeerd, waren gedurende de epidemie nog niet geschikt voor inzet bij de bestrijding.

Serologische tests geven een indicatie van blootstelling aan C. burnetii door het meten van antilichamen tegen de bacterie. Deze testen hebben als nadeel dat ze geen informatie geven over de besmettelijkheid van de onderzochte dieren. Dieren kunnen na infectie nog jarenlang antistoffen met zich mee dragen, zonder dat nog sprake is van uitscheiding van de kiem. Ook geeft een seronegatief resultaat in een individueel dier geen zekerheid over het kiemvrij zijn van het dier. De test is dan ook meer geschikt om op koppelniveau infectie aan te tonen. Voor dieren zijn nog geen testen beschikbaar die chronische en acute infecties kunnen onderscheiden, ook kunnen geïnfecteerde dieren met deze testen niet meer worden opgespoord in gevaccineerde bestanden.

De Indirect Immunofluorescentie (IFT) en, vooral, de Enzyme-Linked ImmunoSorbent Assay (ELISA) zijn de meest gebruikte serologische testen. Beide waren bij aanvang van de epidemie al commercieel beschikbaar en beschreven. Vanaf maart 2006 zijn alle bovengenoemde testen uitgebreid internationaal getest in het FP6 programma Med-Vet-Net, the European Network of Excellence for Zoonoses research, waaraan ook het CVI deelnam. In het jaarrapport 2008 wordt vermeld dat de sensitiviteit van ELISA en IFT varieert van 91,5 tot 100 procent.”

(i) bronopsporing en meldplicht

Brononderzoek is van meet af aan een vast agendapunt met hoge prioriteit geweest in het OMT en het BAO. In het eerste OMT van 23 juli 2007 is opgemerkt dat het nodig was om voor de bronopsporing inzicht te krijgen in de specifieke bedrijfsgebonden gegevens over Q-koorts bij schapen en geiten:

“Op dit moment is (..) het positief identificeren van de bron het belangrijkste: “first things first”.

In oktober 2007 heeft het OMT opgemerkt:

“Kennis over verspreiding onder dieren is essentieel voor het vroeg opsporen en bestrijden van de ziekte onder mensen.”

(a) juli 2007

(b) oktober 2007

(c) juni 2008

meldplicht te lankmoedig?

Deze grens is in de toelichting bij de regeling als volgt toegelicht:

“Een enkele abortus bij dieren kan vele oorzaken hebben. Daarom is ervoor gekozen dat er in ieder geval gemeld moet worden als er meerdere abortussen in een beperkte periode plaatsvinden.”

(ii) geen vervoersverbod bij de uitbraak in Herpen maar pas eind 2009

Tussen 12 mei 2008 en oktober 2009 gold overigens voor besmette bedrijven een aanzienlijke beperking van de mogelijkheden dieren te verplaatsen, die eisers over het hoofd lijken te hebben gezien. Deze beperking vloeit voort uit de in artikel 29 GWWD neergelegde algemene verplichting voor iedere houder van een ziek of verdacht dier ervoor te zorgen dat dit dier zijn verblijfplaats niet verlaat. In artikel 2 Besluit verdachte dieren zijn onder meer als verdacht aangemerkt de dieren die zich met zieke of verdachte dieren in eenzelfde verblijfplaats bevinden. Gezien de wijze waarop de geiten werden gehouden – in grote potstallen – zullen dus feitelijk alle dieren uit dezelfde stal, en vaak van het gehele bedrijf, verdacht zijn in de zin van de GWWD en hun verblijfplaats niet mogen verlaten. In het BAO van 12 mei 2009 is uiteengezet wat dit feitelijk betekent na de vaststelling van besmetting, namelijk dat:

“bij de vaststelling van een besmetting op een geitenbedrijf, het bedrijf drie maanden ‘op slot’ gaat. Er worden in die periode geen dieren van het bedrijf vervoerd. De rationale achter deze maatregel is dat een dier na drie maanden geen Coxiella burnetii bacterien meer uitscheidt (en antilichamen opbouwt). Het dier is dan niet meer besmettelijk en kan vervoerd worden. De bacterieen blijven achter op het reeds besmette bedrijf.”

(iii) hygiëne- en mestmaatregelen

(a) hygiënemaatregelen

ad (i)

Dit aangekondigde onderzoek heeft geleid tot het besluit van het ministerie van LNV om, in samenspraak met de VWA, een folder op te stellen voor alle schapen- en geitenhouders met informatie over Q-koorts en de te nemen maatregelen. De GD heeft deze folder op 28 februari 2008 aan alle schapen- en geitenhouders in de provincie Noord-Brabant verspreid en vervolgens in maart 2008 aan alle schapen- en geitenhouders in Nederland. In deze folder “Verwerpen: verminder het risico voor mens en dier” staat – onder meer – het volgende:

“Bij het optreden van abortus op een bedrijf worden de volgende algemene maatregelen geadviseerd:

Verder is in de folder de volgende waarschuwing opgenomen:

“ Een schapen- of geitenhouder moet de oorzaak van zijn abortusprobleem kennen om gericht te kunnen ingrijpen. Nog belangrijker is het om te weten of de ziektekiem die de problemen veroorzaakt risico’s heeft voor de mens: heel veel abortusverwekkers bij kleine herkauwers zijn namelijk niet zonder risico voor de mens. Mensen met een verminderde weerstand, jonge kinderen, oude mensen maar vooral zwangere vrouwen lopen een verhoogd risico om zelf ziek te worden na contact met zo’n ziektekiem. Zolang geen onderzoek heeft plaatsgevonden en dus nog niet vaststaat of er sprake is van besmettelijk verwerpen, is voorzichtigheid geboden. Op bedrijven waar nog geen diagnose is gesteld, zouden bovengenoemde risicogroepen niet moeten helpen tijdens de aflamperiode. Ze zouden ook niet in de stal moeten komen en zelfs niet contact moeten hebben met de ongewassen kleren van de partner die geassisteerd heeft bij een verlossing. Ook zouden bezoekers moeten worden geweerd uit de stal.”

(ad ii)

5.100. Het Hygiëneplan is via een persbericht bekend gemaakt en is geplaatst op de website van het ministerie van LNV. Uit de door eisers geciteerde passage uit het rapport Van Dijk blijkt dat de geitenhouders wel degelijk vóór 2 februari 2009 hierover zijn geïnformeerd en niet pas in mei 2009, zoals eisers suggereren. Voor zover eisers het standpunt innemen dat het protocol niet goed geïmplementeerd is of de uitvoering ervan niet goed is bewaakt, hebben zij dit standpunt met de enkele verwijzing naar de passage in het rapport Van Dijk dat “er weinig focus lag op het toezicht op het naleven” en de “bronnen geen eenduidig beeld geven over de naleving” onvoldoende toegelicht. De gedingstukken geven geen concrete aanwijzingen dat het protocol niet goed is geïmplementeerd of de uitvoering ervan door de Staat niet goed is bewaakt.

5.101. Uit het voorgaande blijkt dat de Staat die, zoals ook in het buitenland gebruikelijk was, hygiënemaatregelen heeft ingevoerd vanaf 12 juni 2008 de eerder vrijwillig opgelegde maatregelen heeft uitgebreid. Vervolgens zijn deze maatregelen eind 2008 overeenkomstig de gegeven adviezen bijgesteld en is per 2 februari 2009 het Hygiëneprotocol ingevoerd. Daarbij heeft de Staat met voldoende voortvarendheid gehandeld. Voor de conclusie dat de Staat in de periode van 12 juni 2008 tot 2 februari 2009 een rechtsplicht heeft verzaakt door niet eerder dan hij heeft gedaan de hiervoor genoemde wettelijke en buitenwettelijke hygiënemaatregelen te treffen, bestaat geen grond.

5.102. Gelet op de verwijzing naar de passage op pagina 88 van het rapport Van Dijk houdt het verwijt van eisers in dat het op 12 juni 2008 ingevoerde verbod op het uitrijden van (onbehandelde) mest eerder had moeten worden ingevoerd.

5.103. Evenals voor het vervoersverbod, geldt ook hier dat de vergelijking die eisers maken met een uitrijverbod zoals dat bij besmettelijke dierziekten zoals varkenspest en mond-en-klauwzeer doorgaans wordt opgelegd, niet opgaat (zie 5.40).

5.104. Weliswaar merkt de commissie Van Dijk op dat “in het buitenland bij grotere Q-koortsuitbraken in het algemeen een uitrijverbod voor mest volgt”, maar uit het rapport volgt niet – en evenmin blijkt dat anderszins – dat dat uitrijverbod ook werd opgelegd aan bedrijven die niet als besmet of van besmetting verdacht konden worden opgemerkt. Het uitrijverbod wordt ook niet genoemd in de paragraaf in het rapport die gaat over specifieke controlemaatregelen toegepast tijdens Q-koortsuitbraken in het buitenland (6.2). De buitenlandse ervaringen maakten een uitrijverbod dus niet zonder meer voor de hand liggend als een meteen bij een uitbraak te nemen algemene maatregel.

5.105. Voor zover eisers hebben willen betogen dat een uitrijverbod in het leven had moeten worden geroepen voor de bedrijven waarvan in 2007, na de uitbraak in Herpen, een besmetting was vastgesteld, faalt dit reeds omdat uit het dertienbedrijvenonderzoek is gebleken dat de mest van vrijwel al die bedrijven direct was uitgereden, zodat een verbod geen effect meer zou kunnen hebben gehad.

5.106. Met het oog op het lammerseizoen van 2008 heeft de GD in opdracht van het ministerie van LNV aan geitenhouders geadviseerd om mest en stro bij voorkeur uit te rijden bij rustig weer en dit zo spoedig mogelijk onder te werken (zie 5.90 onder 9). Dit advies sloot aan bij hetgeen op dat moment in de literatuur bekend was over mest als mogelijke besmettingsbron, en dat direct contact en inademing van besmette mest(stofdeeltjes) moest worden vermeden.

5.107. In zijn vergadering van 4 juni 2008 heeft het OMT “een relatie met (het uitrijden van) mest als een mogelijke verklaring voor de toename van Q-koorts genoemd, hoewel dit niet is vastgesteld.” De voorzitter van het BAO heeft op 5 juni 2008 besloten dat het ministerie van LNV een notitie over mestmaatregelen zal opstellen. In deze notitie, van 6 juni 2008, staat voor zover relevant:

“Veterinaire deskundigen zijn het erover eens dat mest waarschijnlijk een belangrijke rol speelt. Melkgeiten en melkschapen worden overwegend gehouden in potstallen. In deze stallen worden ook de lammeren geboren. In geval van een uitbraak van Q-koorts komen vruchtwater, vrucht en nageboorte in de mest terecht. Daarmee wordt de mest zwaar besmet met de bacterie die Q-koorts veroorzaakt. Wordt deze mest vervolgens uit de stal gehaald en uitgereden kan de bacterie zich via de lucht verspreiden. Veterinaire deskundigen vermoeden dat vooral het uitmesten kritisch is voor de verspreiding van Q-koorts in het milieu. Het uitrijden van de mest is veel discutabeler omdat het overgrote deel van de mest buiten de regio Noord Brabant wordt afgezet en daar geen volksgezondheidsklachten veroorzaakt.

Als zinvolle, voorlopige maatregelen op basis van het voorzorgsbeginsel wordt voorgesteld een verbod op te leggen voor het uitmesten en uitrijden van poststalmest van bedrijven waar een ernstige besmetting is vastgesteld voor de duur van 3 maanden. (…) Deze maatregelen kunnen pas in werking treden als Q-koorts als besmettelijke dierziekte is aangewezen. (…)”

5.108. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de Staat, op eerste advies van zijn deskundigen om een (tijdelijk) verbod op te leggen voor het uitmesten en uitrijden van potstalmest van bedrijven waar een ernstige besmetting is vastgesteld, een regeling met die strekking heeft uitgevaardigd. Hiermee heeft de Staat gehandeld in overeenstemming met het voorzorgsbeginsel, nu de effectiviteit van deze maatregel nog geenszins vaststond. Hetgeen eisers stellen leidt niet tot de conclusie dat deze regeling eerder in het leven had moeten worden geroepen of dat deze ook voor niet-meldingsplichtige bedrijven had moeten gelden. In dit oordeel ligt besloten dat de Staat ook geen rechtsplicht heeft geschonden door niet vóór juni 2008, ten behoeve van de invoering van dit uitrijverbod, over te gaan tot aanwijzing van Q-koorts als besmettelijke dierziekte.

5.109. Ten aanzien van de door eisers aangehaalde adviezen van prof. Schouten van 11 juni en 23 juli 2009 overweegt de rechtbank nog dat deze adviezen wel degelijk zijn overgenomen, althans ten dele, door invoering van de nadien op mest betrekking hebbende regelingen. Voor zover eisers zich op het standpunt stellen dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de adviezen ten dele niet over te nemen, verwerpt de rechtbank dit standpunt bij gebrek aan iedere nadere toelichting van eisers. Die toelichting wordt temeer gemist nu de Staat in de periode van juni 2008 tot en met eind 2009 diverse mestmaatregelen heeft uitgevaardigd, die in hoofdstuk 2 van dit vonnis zijn benoemd.

(iv) vaccinatie

5.110. Vaststaat dat de Staat van meet af aan ermee bekend was dat vaccinatie van dieren een mogelijke maatregel was ter bestrijding van Q-koorts. Deze maatregel was in de literatuur als effectief beschreven en werd in Frankrijk toegepast. De werkzaamheid van het vaccin was gelegen in een reductie van abortussen en een reductie van de uitscheiding van C. burnetii via de melk, vaginaal slijm en de mest. Vaccinatie gold als een lange termijn maatregel die na vier tot vijf jaar effectief was. Preventieve vaccinatie was onder experimentele condities toegepast en had goed en snel effect gehad.

5.111. In lijn met hetgeen bekend was over de toepasbaarheid en de effectiviteit van deze maatregel is vaccinatie besproken tijdens het OMT van 30 juli 2008. Inmiddels was gebleken dat de Q-koorts uitbraak van 2007 voortduurde en zich had uitgebreid. Deze maatregel is besproken als “aantrekkelijk lijkend” voor de lange termijn. Geadviseerd is te onderzoeken of vaccinatie kon worden ingevoerd als maatregel, met de opmerking dat vaccinatie diende plaats te vinden vóór het lammerseizoen in 2009. In het BAO is vervolgens opgemerkt dat, anders dan geadviseerd door het OMT, gevaccineerd moet worden voor het dekseizoen dat in oktober (2008) begon, wilde het voor het volgende jaar (2009) effect sorteren. Daarmee is – anders dan eisers impliceren – van meet af aan onder ogen gezien dat vaccinatie vóór het dekseizoen diende te geschieden, bij voorkeur voor oktober 2008.

5.112. Niet in geschil is dat de Staat geen verwijt treft voor het niet eerder dan per 1 oktober 2008 toestaan en faciliteren van vaccinatie. In het rapport Van Dijk staat dat het overleg met de Franse producent in augustus 2008 werd vertraagd door de afwezigheid van ‘officials’ van deze producent. Het is daarmee niet aan de Staat te wijten dat de door hem zelf gestelde deadline niet werd gehaald en het vaccin niet vóór oktober 2008 beschikbaar was.

5.113. Met de Regeling van 16 oktober 2008 werd de vrijwillige vaccinatie van schapen en geiten in een zone van 45 kilometer rond Uden met het nog niet geregistreerde en beperkt beschikbare vaccin mogelijk gemaakt. Voor vaccinatie van een geit of schaap zijn twee doses vaccin per dier nodig. In het najaar van 2008 waren 80.000 doses van dit middel beschikbaar. Daarmee was toen vaccin voorhanden voor 40.000 van de ongeveer 375.000 schapen en geiten. De voorraad en de productiecapaciteit van dit vaccin waren beperkt.

5.114. Eisers verwijten de Staat dat hij zich niet tijdig op het middel van vaccinatie heeft georiënteerd. De rechtbank is van oordeel dat een eerdere oriëntatie zou hebben kunnen bijdragen aan een eerdere invoering van deze maatregel en de effectiviteit daarvan mogelijk zou hebben vergroot, omdat er dan meer zekerheid was geweest dat vaccinatie vóór aanvang van het dekseizoen van 2009 zou kunnen plaatsvinden. Nog daargelaten dat onduidelijk is gebleven wanneer deze eerdere oriëntatie in de ogen van eisers precies had moeten plaatsvinden, blijkt niet dat dit had kunnen leiden tot een grotere beschikbaarheid van vaccin. Dat neemt niet weg dat de Staat zich eerder had kunnen oriënteren op het vaccin, temeer daar (de mogelijkheid van) vaccinatie van meet af aan bekend was. Zoals hiervoor is overwogen, is dit onvoldoende om een schending van een rechtsplicht van de Staat aan te nemen. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de Staat, gelet op de hem bekende risico’s en de effectiviteit van vaccinatie, eerder had moeten overgaan tot het onderzoeken en invoeren van deze maatregel.

5.115. De commissie Van Dijk heeft in dit verband een opmerking geplaatst over het door ‘de sector’ en meer in het bijzonder LTO Nederland bewerkstelligen van uitstel van het dekseizoen met het oog op vaccinatie. De commissie Van Dijk, noch eisers verbinden hieraan de conclusie dat de Staat enig verwijt treft. Deze opmerking raakt wel het belang van vaccinatie vóór het dekken. Uit de stukken kan worden afgeleid dat vaccinatie na het dekken niet (bij voorbaat) zinloos is. In de door de Staat in het geding gebrachte Risico analyse van het vaccin door het College ter beoordeling van Geneesmiddelen in samenwerking met het CVI wordt het vaccineren van drachtige dieren weliswaar ontraden gelet op de kans op ernstige bijwerkingen voor de dieren en een verminderde werkzaamheid van het vaccin. Gesteld noch gebleken is echter dat een eventueel verminderde werkzaamheid betekende dat de met dit vaccin te bewerkstelligen reductie van uitscheiding van C. burnetii geheel zou uitblijven.

5.116. De tankmelktest is per 1 oktober 2009 verplicht gesteld als deel van een nieuw systeem in de aanpak van Q-koorts. Mede over de aanleiding van dit nieuwe systeem hebben de ministers van LNV en VWS op 28 augustus 2009 aan de Tweede Kamer het volgende geschreven (Kamerstukken II 2008/09, 28286, nr. 314):

“Inmiddels zijn er nieuwe laboratorium-technische mogelijkheden en onze kennis neemt gestaag toe. Tot nu toe werkten we met de hypothese dat Q koorts wijd verbreid voorkwam en bij vele diersoorten. Recente onderzoeksresultaten geven aan dat ongeveer 70% van de Nederlandse melkgeiten- en melkschapenbedrijven vrij is van Q-koorts.”

Zowel het RIVM als het BuR adviseren daarom het meldingscriterium voor besmette bedrijven te wijzigen naar een criterium waarbij de aanwezigheid van C. burnetii in dieren centraal staat. Als mogelijkheid noemen de deskundigen een systeem waarbij de aanwezigheid van de bacterie in tankmelk onderzocht wordt. Dit systeem is nieuw en biedt ons voor het eerst de mogelijkheid om onderscheid te maken tussen bedrijven met C. burnetii en bedrijven zonder C. burnetii. Op dit moment wordt een systeem uitgewerkt waarbij op basis van tankmelkmonitoring bedrijven besmet verklaard worden. Het doel van het nieuwe systeem is om bedrijven die nu nog vrij zijn van C. burnetii vrij te houden. Op die manier voorkomen we dat nieuwe bronnen voor de epidemie ontstaan. De bedoeling is het nieuwe systeem nog dit najaar in werking te laten gaan.

Als gevolg van de indeling van bedrijven in C. burnetii positief en negatief kan en zal ook gericht beleid ingezet worden op het reguleren van het diertransport. Daartoe zullen er als eerste stap voorschriften komen die tot doel hebben de aanvoer van dieren van besmette bedrijven op vrije bedrijven te voorkomen.

Het gevolg van deze wijziging is dat een groot aantal bedrijven (naar schatting zo een 30%) als besmet wordt aangemerkt, terwijl niet alle bedrijven een risico voor de volksgezondheid vormen.”

5.117. De beoordeling van het verwijt van eisers dat de tankmelktest eerder dan per oktober 2009 verplicht gesteld had moeten worden, is onlosmakelijk verbonden met het antwoord op de vraag of het nieuwe systeem eerder ingevoerd had moeten worden. Daarbij is van belang dat in dit nieuwe systeem de tankmelktest werd ingezet als middel voor controle en regulering van de uitbraak, niet (louter) voor onderzoek naar bronnen en transmissieroutes.

5.118. De rechtbank zal dit verwijt nu bezien. Daarbij zal zij eerst aandacht besteden aan de beschikbaarheid en de inzetbaarheid van de tankmelktest als middel van controle en regulering van een Q-koorts-uitbraak.

5.119. Eisers verwijzen naar een verklaring van deskundige Raoult in de uitzending van Nieuwsuur van 13 juni 2012, die inhoudt dat de PCR-test voor tankmelk van geiten al sinds 1998 werd gebruikt. Verder verwijzen zij naar de verklaring van deskundige Rodolakis in diezelfde uitzending dat de tankmelktest voor geiten in Frankrijk sinds 2005 wordt gebruikt. De Staat betwist niet de juistheid van deze verklaringen, die hun bevestiging vinden in de door de Staat in het geding gebrachte, in 5.30 genoemde publicaties.

5.120. Op grond hiervan en de hiervoor weergegeven bevindingen van de commissie van Dijk over de beschikbare testmethodes staat vast dat de Staat (in ieder geval) in 2007, bij aanvang van de epidemie, wist of kon weten dat de PCR-test werd gezien als de meest betrouwbare test om C. burnetii direct te identificeren en dat deze test in het buitenland, anders dan in Nederland, ook voor tankmelk van geiten werd gebruikt. Van belang is dat deze tankmelktest in het buitenland steeds voor onderzoeksdoeleinden werd gebruikt. Uit niets blijkt dat de tankmelktest elders van overheidswege is ingezet als opsporings- en reguleringsmiddel, dus als middel om (ingrijpende) maatregelen ten aanzien van besmette dieren op te baseren. Dit is in het, per oktober 2009 ingevoerde, nieuwe systeem voor de bestrijding van Q-koorts wel gebeurd in Nederland.

5.121. De GD beschikte vóór 2007 niet over de commercieel beschikbare PCR-testen waarmee C. burnetii kan worden gedetecteerd. Zij heeft deze testen (LCI Taqvet en Adiavet Cox) in 2007 aangeschaft met het oog op het testen van melkvee. Zij heeft de testen vergeleken en een aantal onderzoeksvragen geformuleerd om de onzekerheden over de bacterie bij kleine herkauwers weg te nemen. De GD heeft vervolgens in 2007 de LCI Taqvet-test gebruikt voor de monitoring van tankmelk van melkkoeien. Anders dan eisers stellen, beschikte de GD in 2007 dus niet over een PCR-test die direct toepasbaar was voor tankmelk van geiten.

5.122. Eisers wijzen erop dat het ministerie van LNV meermalen is geadviseerd om onderzoek te doen naar Q-koorts in geitenbedrijven en dat dit advies steeds in de wind is geslagen. Zo is, ten eerste, in een onderzoeksrapport dat in 2005 in opdracht van de Begeleidingscommissie Monitoring Dierziekten Kleine Herkauwers (MDK) is uitgebracht onder de titel “Chlamydophila abortus – Een toenemend risico voor de volksgezondheid en een schadepost voor de schapen- en geitenhouderij” aanbevolen om onderzoek te doen naar Q-koorts in geitenbedrijven en om daarvoor de door de onderzoekers verzamelde bloedmonsters te gebruiken. Dit onderzoek is niet uitgevoerd. Ten tweede is naar aanleiding van de aangetoonde besmettingen van drie geitenbedrijven in 2005 in de vergadering van de MDK van 6 april 2006 gesproken over mogelijk onderzoek naar Q-koorts bij kleine herkauwers en het belang van risicobewustzijn van geitenhouders voor zoönoses. Hieraan is verder geen vervolg gegeven. Ten derde heeft het RIVM, mede namens het CVI en de GD, op 12 januari 2007 een voorstel voor een onderzoek naar de risico’s, en de identificatie en infectiebronnen ingediend bij het ministerie van LNV. Het voorstel is afgewezen, met de mededeling: “Q-fever is een niet aangifteplichtige ziekte en is daarom voor de Dienst Voedselkwaliteit en Diergezondheid van LNV minder relevant”.

5.123. Eisers stellen zich, terecht, niet op het standpunt dat voorafgaand aan de uitbraak in Herpen op de Staat een rechtsplicht rustte om onderzoek te doen naar Q-koorts, in het bijzonder naar de prevalentie van de bacterie op geiten- en schapenbedrijven. De minister heeft grote beleidsruimte bij de beoordeling van onderzoeksvoorstellen en moet rekening houden met het beschikbare onderzoeksbudget. Dat de GD in 2007 (nog) niet beschikte over een PCR-test voor tankmelk van geiten is dus geen rechtens relevant verwijt. Overigens merkt de rechtbank op dat gesteld noch gebleken is dat (een van) de hiervoor genoemde adviezen specifiek betrekking had(den) op prevalentieonderzoek van tankmelk met de PCR-methode. Prevalentieonderzoek kan op verschillende wijzen, met verschillende testmethoden, worden uitgevoerd.

5.124. Achteraf bezien heeft het ministerie van LNV mogelijk met het afwijzen van het gezamenlijke onderzoeksvoorstel van RIVM, het CVI en de GD begin 2007 een kans gemist. Feit is dat het eerder geadviseerde prevalentieonderzoek na de uitbraak in Herpen alsnog is uitgevoerd. Naar aanleiding van de adviezen van het BAO van juli en oktober 2007 heeft het ministerie van LNV op 25 oktober 2007 aan het ministerie van VWS bericht dat het prevalentieonderzoek bij schapen- en geitenbedrijven zal doen en dat onderdeel van het “plan van aanpak” ook is “de validatie van PCR-methode in diverse matrices”. Gezien de verwijzing naar “matrices” (weefsels, in meervoud) en de brede inzet van de PCR-test op allerlei “matrices”, zoals op vaginale swabs, melk, uitwerpselen, geboortemateriaal, wol/haar, ziet deze verwijzing naar de PCR-methode niet specifiek op de toepassing van de PCR-test op tankmelk. Verder is de mededeling gedaan in de context van het door het BAO gewenste brononderzoek en onderzoek naar de transmissieroute, niet als onderzoek gericht op toepassing van deze methode als grootschalig in te zetten reguleringsmiddel.

5.125. Uit de gedingstukken kan worden afgeleid dat tussen het ministerie van LNV en de GD contact is geweest over de invulling van de door het ministerie van LNV te verstrekken onderzoeksopdrachten, waarna de GD op 25 april 2008 een definitief onderzoeksvoorstel heeft ingediend. Eén van de onderzoeksvoorstellen van de GD voorzag in onderzoek naar de PCR-test voor detectie van C. burnetii in tankmelk, gebruikmakend van vrijwillig verstrekte monsters van geiten- en schapenmelk. Het doel van dit onderzoek was het vaststellen van de besmettingsgraad met de bacterie van tankmelkmonsters van zo veel mogelijk bedrijven met melkgeiten en melkschapen en het verkleinen van kennishiaten. Grootschalig gebruik van de tankmelktest in het kader van de bestrijding van Q-koorts werd toen niet voorzien en ook niet beoogd. Het ministerie van LNV heeft dit onderzoeksvoorstel op 26 juni 2008 goedgekeurd.

5.126. De rechtbank komt nu toe aan de bespreking van de verwijten van eisers over de te late invoering van de verplichte tankmelktest, eerst het verwijt dat het onbegrijpelijk is dat deze test niet meteen bij het uitbreken van de epidemie verplicht is ingevoerd en dan het verwijt dat “niets gedaan” is met de in december 2008 gepresenteerde onderzoeksresultaten over de toepasselijkheid van de tankmelktest.

5.127. Met het verwijt dat het onbegrijpelijk is dat de Staat de tankmelktest niet direct bij het uitbreken van de epidemie verplicht heeft ingevoerd, verliezen eisers uit het oog dat de tankmelktest nooit eerder was gebruikt als instrument voor controle en regulering van een Q-koorts-uitbraak en dat deze test in 2007 bij geen van de deskundigen en de adviserende organen in beeld was. Zelfs als het praktisch mogelijk was geweest deze test toen al breed in te zetten als controle- en reguleringsinstrument – wat gezien het voorgaande de vraag is – treft de Staat geen verwijt; bepalend is niet of de Staat de tankmelktest na de uitbraak in Herpen verplicht had kunnen invoeren, maar of de Staat dit had moeten doen. Voor de conclusie dat de Staat na de uitbraak in Herpen de rechtsplicht had om de tankmelktest verplicht in te voeren, bestaat geen grond. Daarbij is relevant hetgeen in 2007 bekend was en kon zijn over de omvang van de uitbraak in Herpen en de verwachte effectiviteit van de in te zetten maatregelen, die strookten met de aanpak van Q-koorts uitbraken in het buitenland. Dat – achteraf bezien – een eerdere focus op de tankmelktest als breed inzetbaar reguleringsmiddel tot een andere aanpak van Q-koorts had kunnen leiden, is op zichzelf geen grond voor aansprakelijkheid van de Staat, nog los van de vraag wat het effect van die aanpak zou zijn geweest op eisers.

5.128. De kern van het verwijt van eisers over de tankmelktest betreft het moment van invoering ervan, per 1 oktober 2009. Eisers verwijten de Staat in dit verband dat “niets is gedaan” met de in december 2008 door de GD aan medewerkers van het ministerie van LNV meegedeelde testresultaten van onderzoek naar de PCR-test op tankmelk van geiten en schapen, terwijl toen al bekend was (i) welke bedrijven besmet waren, (ii) dat ‘maar’ 30% van de onderzochte bedrijven besmet was en (iii) dat ook bedrijven besmet waren waar géén abortusstorm was opgetreden. De rechtbank zal nu beoordelen of de Staat een rechtsplicht heeft geschonden door de tankmelktest niet kort na december 2008 in te voeren maar pas per 1 oktober 2009.

5.129. De presentatie van de onderzoeksresultaten van de GD op het ministerie van LNV in december 2008 waarnaar eisers verwijzen, was een mondelinge presentatie van de tussentijdse resultaten van het hiervoor beschreven onderzoek van de GD naar de PCR-test voor detectie van C. burnetii in tankmelk, gebruikmakend van vrijwillig verstrekte monsters van geiten- en schapenmelk. In september 2008 is de monitoring van vrijwillig verstrekte tankmelkmonsters van start gegaan. Het onderzoek liep tot juli 2009.

5.130. In oktober 2008 heeft de GD op basis van de toen beschikbare eerste onderzoeksresultaten tussentijds geconcludeerd dat – kort gezegd – C. burnetii detectie in tankmelk tot betrouwbare resultaten kan leiden, zij het dat de GD ook een aantal beperkingen constateerde, te weten:

5.131. Niet in geschil is dat de GD in december 2008 deze eerste resultaten van het tankmelkonderzoek tijdens een bijeenkomst met medewerkers van het ministerie van LNV heeft besproken. Wat precies is meegedeeld bij deze mondelinge presentatie en welke ambtenaren van het ministerie van LNV daarbij aanwezig waren, is op basis van de gedingstukken onduidelijk. Nu de Staat dit niet heeft weersproken concludeert de rechtbank dat de GD – zoals eisers stellen – heeft meegedeeld dat bij ongeveer 30% van de geteste bedrijven besmetting met C. burnetii was vastgesteld en dat C. burnetii ook voorkwam bij bedrijven waar een abortusstorm was opgetreden.

5.132. Vaststaat dat de ambtenaren die de presentatie hebben bijgewoond, de minister van LNV niet hebben geïnformeerd. Dat neemt niet weg dat de aan de tussentijdse onderzoeksresultaten te ontlenen wetenschap – naar de Staat ook niet heeft betwist – aan de Staat kan worden toegerekend. Over het niet informeren van de minister vermeldt het rapport “Bijzonder onderzoek Q-koorts” dat Pricewaterhouse Coopers (PWC) op 26 juni 2012, in opdracht van de Staat, heeft uitgebracht (hierna: het PWC-rapport):

“dat bij de afweging om de bewindspersoon niet te informeren de professionele oordeelsvorming van de veterinair deskundigen van het toenmalig ministerie van LNV relevant is. Omdat eind 2008 de voorlopige uitslagen van een lopend onderzoek geen onverwacht beeld gaven, nog niet alle melkmonsters onderzocht waren en de haalbaarheid van de uitslagen onderzocht moest worden, is door deze deskundigen besloten de voorlopige resultaten nog niet met de minister te delen. Dit verklaart waarom eind 2008 nog niet is overgegaan tot het informeren van de bewindspersoon.”

5.133. Daarmee is niet gezegd dat deze tussentijdse onderzoeksresultaten ‘in de la gingen’ en dat er – zoals eisers stellen – niets mee is gedaan. Dit standpunt van eisers wordt weerlegd door de volgende feiten en omstandigheden, waaruit blijkt dat de tussentijdse onderzoeksresultaten eind 2008 en begin 2009 in verschillende deskundigenoverleggen zijn gepresenteerd en besproken en dat zij meteen zijn betrokken in de besluitvorming over de aanpak van Q-koorts.

5.134. Uit de brief van de minister van EZ aan de Tweede Kamer van 26 juni 2012 leidt de rechtbank af dat deze onderzoeksresultaten zijn besproken in het Deskundigenberaad van 19 november 2008 (Kamerstukken II 2011/12, 28286, nr. 569). Deze brief vermeldt dat de resultaten ook zijn besproken in het Deskundigenberaad en verwijst daarna naar de eind 2008 getrokken conclusie van het Deskundigenberaad. Dat betekent dat de tussentijdse onderzoeksresultaten zijn betrokken in de conclusie van het Deskundigenberaad dat er geen nieuwe inzichten bestonden met betrekking tot de bestrijding van Q-koorts.

5.135. Uit de stukken blijkt verder dat de GD deze eerste onderzoeksresultaten op

16 december 2008 heeft teruggekoppeld aan de geitenhouders die aan het onderzoek deelnamen.

5.136. Omdat uit de tussentijdse onderzoeksresultaten bleek dat de PCR-test voor tankmelk geschikt was als monitoringsinstrument, is in januari 2009 besloten de PCR-test voor tankmelk te laten valideren. Het ging om validatie ten behoeve van het ‘vrijverklaren’ van een bedrijf in het kader van de monitoring. De eerste onderzoeksresultaten uit oktober 2008 hebben gefungeerd als een eerste test ten behoeve van dit validatieproces. Validatie voor dit doel vergt een procedure die ongeveer een jaar in beslag neemt. Deze procedure is begin 2010 afgerond. Deze validatie vond echter niet plaats ten behoeve van het besmetverklaren van een bedrijf als reguleringsmiddel. Het op deze manier inzetten van de PCR-test op tankmelk was ook begin 2009 nog niet in beeld bij de deskundigen en de adviserende instanties.

5.137. Het PWC-rapport vermeldt dat eind januari 2009 een verslag is gemaakt van de tussentijdse resultaten van het onderzoek door de GD. Het gaat om het – ook in de uitzending van Nieuwsuur van 13 juni 2012 genoemde – verslag “Besmettingsgraad en diagnostiek van Q-koorts op melkgeitenbedrijven, Marjon van Stiphout, Gezondheidsdienst voor Dieren, Deventer, 06-1—2008 tot en met 26-01-2009”. In het PWC-rapport staat dat dit een stageverslag is van een stagiaire die heeft meegewerkt aan het onderzoek van de GD. Gesteld noch gebleken is van enig ander op schrift gesteld tussentijds verslag van de GD voordat de officiële tussenrapportage van de validatie van de toepassing van de PCR-test op melktankmonsters werd opgeleverd op 24 juni 2009.

5.138. De tussentijdse onderzoeksresultaten zijn begin 2009 besproken met en/of gepresenteerd aan relevante personen en instanties, te weten:

5.139. Verder wordt verwezen naar de tussentijdse onderzoeksresultaten in het in december 2008/januari 2009 opgestelde Hygiëneplan, waarin uiteengezet wordt dat de daarin opgenomen maatregelen zijn bedoeld voor alle melkgeitenbedrijven, ongeacht de Q-koorts status. Daarbij staat:

“Onderzoek van GD en VWA doet namelijk sterk vermoeden dat de Q-koortsbacterie ook bij bedrijven zonder abortusproblemen voorkomt”.

Dit is onmiskenbaar een verwijzing naar het onderzoek van de GD op de vrijwillig verstrekte tankmelkmonsters, dat dit voorlopige resultaat had opgeleverd.

5.140. Het Hygiëneplan is in het BAO van 14 januari 2009 besproken. Ook in het OMT en het BAO van 11 en 12 mei 2009 zijn de tussentijdse resultaten van het onderzoek van de GD aan de orde geweest. Het verslag van het OMT spreekt van:

“onderzoek in 2008 onder een in 2007 besmet bedrijf toonde aan dat de besmetting ook zonder abortusproblematiek persisteert en leidt tot uitscheiding van de bacterie”.

Dit is een van de tussentijdse bevindingen van het GD-onderzoek. In het BAO van 12 mei 2009 is besproken dat de GD heeft aangetoond dat C. burnetii verspreid over Nederland wordt gevonden.

5.141. Uit het voorgaande blijkt dat de tussentijdse onderzoeksresultaten begin 2009 zijn betrokken in de advisering en besluitvorming over de bestrijding van Q-koorts.

Het verwijt van eisers houdt ook in dat de tussentijdse onderzoeksresultaten eerder hadden moeten leiden tot het verplicht invoeren van de tankmelktest – als deel van het nieuwe systeem. De rechtbank zal dit nu onderzoeken.

5.142. Tot oktober 2009 was de aanpak van Q-koorts gebaseerd op het uitgangspunt dat C. burnetii algemeen voorkwam in Nederland. De genomen hygiëne- en mestmaatregelen, maakten deel uit van – in de woorden van de commissie Van Dijk – “het gangbare arsenaal” van in het buitenland bij de bestrijding van uitbraken van Q-koorts ingezette maatregelen. Deze maatregelen waren – samengevat – gericht op het tegengaan van (verdere) verspreiding van de door geiten en schapen uitgescheiden C. burnetii, met de wetenschap dat C. burnetii zich via de lucht verspreidde en grootschalig werd uitgescheiden bij abortussen van geiten en schapen en voorkwam in mest. De genomen maatregelen richtten zich tot alle geiten- en schapenhouders, zonder onderscheid te maken tussen besmette en niet besmette bedrijven, afgezien van de beperking van het vervoer van geiten vanaf besmet verklaarde bedrijven.

5.143. Zoals hiervoor is overwogen, was begin 2009 de aanwending van de PCR-test op tankmelk op geen enkele manier in beeld als reguleringsmiddel voor de bestrijding van Q-koorts, net zo min als een aanpak waarbij onderscheid werd gemaakt tussen wel en niet besmet verklaarde bedrijven, met gerichte, verstrekkende maatregelen tegen besmet verklaarde bedrijven. Het op 19 november 2008 door het CIb bijeengeroepen Deskundigenberaad, waaraan was gevraagd de aanpak van de Q-koortsbestrijding tot dat moment te beoordelen, had geconcludeerd dat toen geen nieuwe inzichten bestonden met betrekking tot de bestrijding van Q-koorts. Wel was geadviseerd tot aanpassing van de maatregelen om deze effectiever – want beter uitvoerbaar – te laten zijn. Dat heeft geleid tot het per 2 februari 2009 ingevoerde Hygiëneplan, dat in het BAO van 14 januari 2009 is besproken.

5.144. Op 14 januari 2009 kwam het BAO bijeen, vroeg in het jaar, omdat het “Q-koortsseizoen” nog niet was begonnen en nog de gelegenheid bestond om de nodige afwegingen te maken. Het BAO ging ervan uit dat – zoals ook was vermeld in het advies van het Deskundigenberaad – zich in 2009 opnieuw een verheffing van Q-koorts zou voordoen.

5.145. In een situatie waarin geen van de deskundigen en adviseurs (OMT, BAO, Deskundigenberaad) daartoe adviseert, kan van de Staat niet worden verlangd dat hij op basis van mondeling gepresenteerde tussentijdse onderzoeksresultaten van een lopend onderzoek, waarbij kanttekeningen zijn geplaatst bij de betrouwbaarheid van de tankmelktest, overgaat tot invoering van een voor de gehele sector verplichte tankmelktest en de daaraan gerelateerde, verstrekkende maatregelen, ook voor bedrijven die geen gevaar opleverden voor de volksgezondheid. Bekend was immers dat niet alle bedrijven waar C. burnetii aanwezig was – ook bedrijven waar zich een abortusstorm had voorgedaan – een bedreiging voor de volksgezondheid vormden. Er is ook anderszins geen grond om te concluderen tot een rechtsplicht van de Staat om het nieuwe systeem al in januari 2009 in te voeren.

5.146. Ook in mei 2009, toen het OMT en het BAO bijeenkwamen, bestond er geen rechtsplicht van de Staat om het nieuwe systeem met de tankmelktest als reguleringsmiddel in te voeren. Er waren toen, zoals verwacht, nieuwe ziektegevallen, zij het wel meer dan in dezelfde periode in 2008. De ziektegevallen waren geconcentreerd in de provincie Noord-Brabant, terwijl de drie nieuwe besmette bedrijven met abortusstormen die in 2009 waren gemeld, zich niet in dat gebied bevonden en er geen nieuwe klinische verdenkingen waren bij bedrijven die hadden meegedaan aan de vrijwillige vaccinatiecampagne. In het BAO is – evenals in januari 2009 – een aantal mogelijke veterinaire maatregelen de revue gepasseerd. Daaronder bevond zich het vervoersverbod. De conclusie luidde dat afgewacht moest worden of de al ingezette maatregelen effect hadden; een positief effect van die maatregelen was nog niet zichtbaar, omdat sommige maatregelen pas sinds kort waren ingevoerd. Het BAO achtte een vervoersverbod geen waardevolle aanvulling, nu het onderzoek van de GD had aangetoond dat C. burnetii verspreid over Nederland werd gevonden (zie ook hiervoor). Er is geen grond om te oordelen dat de Staat in mei 2009 eigenstandig, in afwijking van de gegeven adviezen, moest overgaan tot de invoering van het nieuwe systeem.

5.147. Vervolgens heeft op 11 juni 2009 het Bureau Risicobeoordeling van de VWA een advies gestuurd aan de betrokken ministers over mest. Het kernpunt van dit advies was dat grote onzekerheid bestond over het kiemreducerend effect van de compostering van de potstalmest van besmette bedrijven. Daarmee werden met dit advies vraagtekens gezet bij de effectiviteit van één van de maatregelen. Ondertussen steeg het aantal Q-koorts-besmettingen snel en was dit aantal tegen het midden van 2009 met bijna 2.000 nieuwe ziektegevallen bijna het dubbele van het totale aantal meldingen in 2008. Op 11 juli 2009 hebben de ministers van VWS en LNV een bezoek gebracht aan Landerd, waarbij zij de gevolgen voor de bevolking van de Q-koorts-epidemie hebben gezien. Kort daarvoor, op 25 juni 2009, hadden de DG’s van VWS en LNV de directeur van het CIb verzocht om advies of het huidige meldingscriterium nog wel goed gekozen was.

5.148. Dit, na hernieuwde raadpleging van het Deskundigenberaad, uitgebrachte advies van 24 juli 2009 hield onder meer in het advies om het meldingscriterium – dat in algemene zin passend werd geacht – te wijzigen naar een criterium waarbij de aanwezigheid van C. burnetii bij dieren centraal staat. De PCR-test op tankmelk kon daarvoor mogelijk worden gebruikt en nader onderzoek werd aangeraden. Dit advies is opgevolgd. Onder meer heeft op 18 augustus 2009 een overleg plaatsgevonden waarbij de directeur-generaal van het ministerie van VWS, de secretaris-generaal van het ministerie van LNV en de directeur van het CIb aanwezig waren, waar is gesproken over de mogelijkheid om besmette bedrijven met de PCR-test op tankmelk te detecteren. Ook is toen gesproken over invoering van een vervoersverbod. Hierop zijn de GD en CVI gevraagd om een protocol op te stellen voor invoering van de tankmelktest. Bij brief aan de Tweede Kamer van 28 augustus 2009 is de invoering van het nieuwe systeem per 1 oktober 2009 aangekondigd en toegelicht. Van enige aan de Staat te wijten onnodige vertraging bij de invoering van dit nieuwe systeem, na het advies van 24 juli 2009, is niet gebleken.

5.149. De invoering van het nieuwe systeem moet tegen de achtergrond van de feiten en omstandigheden van medio 2009 worden bezien. Samengevat kan worden vastgesteld dat begin juni 2009 bleek dat vraagtekens konden worden gezet bij de effectiviteit van (één van) de mestmaatregelen en dat tot dan toe genomen maatregelen niet hadden geleid tot een lager aantal nieuwe Q-koorts- besmettingen. Integendeel, het aantal nieuwe Q-koorts- besmettingen nam toe en was bijna het dubbele van het totaal van het jaar daarvoor. Toen waren ook vier doden gemeld. In deze omstandigheden heeft de Staat, terecht, beoordeeld of de aanpak van Q-koorts kon en moest worden bijgesteld. Het voorzorgsbeginsel vergde daarbij dat een grotere mate van onzekerheid over bronnen en transmissieroutes en over de effectiviteit van de maatregelen voor lief werd genomen. Dit impliceert een andere proportionaliteitsafweging dan in de periode daarvoor. De feiten rechtvaardigden medio 2009 dat werd overgegaan tot verstrekkende maatregelen waarvan niet of nauwelijks zicht bestond op de effectiviteit ervan en die ook bedrijven konden treffen waar C. burnetii aanwezig was zonder enig gevaar voor de volksgezondheid te vormen.

5.150. Niet ter discussie staat dat de Staat de verplichte tankmelktest en het nieuwe systeem waarvan dit onderdeel is, eerder had kunnen invoeren. Uit het voorgaande volgt dat er geen grond is voor het oordeel dat de Staat dit nieuwe systeem eerder dan hij heeft gedaan had moeten invoeren. De Staat kon en mocht zich verlaten op de uitgebreid door hem geconsulteerde deskundigen bij wie de tussentijdse onderzoeksresultaten van de GD die in december 2008 zijn gepresenteerd bekend waren en die deze resultaten hebben betrokken in hun advisering. Dat de commissie Van Dijk achteraf, en met wetenschap achteraf, heeft geoordeeld dat het “jammer” is dat het “lang heeft geduurd voordat de tankmelktest bij geiten operationeel werd (…) omdat de uitkomsten van de tankmelksurveillance erg belangrijk bleken voor het handelingsperspectief bij de bestrijding” maakt het voorgaande niet anders.

(vi) fokverbod en ruimen

5.151. Het uiteindelijk uitgevaardigde fokverbod en het ruimen zijn de meest verstrekkende maatregelen die de Staat op grond van de GWWD ten dienste staan. Hoewel het, zoals de commissie Van Dijk heeft opgemerkt – achteraf bezien – wellicht voor de hand lag om geboorten, en daarmee het afscheiden van C. burnetii, tegen te gaan, valt de Staat geen verwijt te maken voor het niet eerder inzetten van deze maatregelen. Zoals hiervoor is overwogen, gaven de voorlopige uitkomsten van het tankmelkonderzoek onvoldoende aanknopingspunten om over te gaan tot verstrekkende maatregelen. Verder is van belang dat het ruimen van dieren in het buitenland niet eerder was toegepast bij de bestrijding van Q-koorts en onduidelijk was wat het effect van deze verstrekkende maatregel zou zijn. Ook een fokverbod maakte geen deel uit van “het gangbare arsenaal aan maatregelen” dat eerder in het buitenland was toegepast bij een uitbraak van Q-koorts. Dat deze maatregelen uiteindelijk zijn ingezet en kunnen hebben bijgedragen aan het tot staan brengen van de epidemie, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat de Staat een rechtsplicht had om deze maatregelen eerder in te zetten. Andere feiten of omstandigheden die die conclusie wel kunnen dragen, zijn niet gesteld en ook niet gebleken.

tussenconclusie

5.152. De conclusie van al het voorgaande luidt dat de Staat, bij het treffen van maatregelen ter bestrijding van de Q-koorts-epidemie, niet onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld.

C2. Tweede hoofdverwijt: onvoldoende voorlichting

5.153. De rechtbank komt nu toe aan bespreking van het tweede hoofdverwijt van eisers.

5.154. Eisers verwijten de Staat dat hij vanaf de lente van 2007 tot december 2009 het publiek de noodzakelijke informatie over de Q-koorts uitbraak en de grote gevaren daarvan heeft onthouden en dat hij het algemene publiek doelbewust en op basis van onjuiste argumenten op kennisachterstand heeft gesteld. De minister van LNV had de exacte locatie van de besmette bedrijven eerder dan pas in december 2009 bekend moeten maken. De berichten op de website van de RIVM en de rijksoverheid hadden vrijwel allemaal betrekking op maatregelen die geitenhouders moesten nemen en bevatten geen duidelijke waarschuwing of informatie over de gevaren van Q-koorts voor het publiek. Het grote publiek, en daarmee eisers, was geen doelgroep van voorlichting. Waarschuwingen dienen het publiek te bereiken, effectief en gedragsbeïnvloedend te zijn en daaraan voldeden de berichten op de websites niet. In de woorden van eisers: “wie een fietstochtje gaat maken, kijkt niet eerst op de website van het RIVM”. Volgens eisers heeft de Staat daarmee zijn verplichtingen op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM geschonden.

(ii) beoordelingskader

5.155. Uit artikel 2 EVRM, dat het recht op leven beschermt, en artikel 8 EVRM, dat het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven beschermt, vloeien voor de Staat positieve verplichtingen voort. In (bijvoorbeeld) de zaak Vilnes e.a. tegen Noorwegen (5 december 2013, no. 52806/09) heeft het hof de stand van zijn jurisprudentie, in de context van gevaarlijke activiteiten en natuurrampen, als volgt samengevat en bevestigd:

“157. The Court reiterates that the positive obligation to take all appropriate steps to safeguard life for the purposes of Article 2 (…) entails above all a primary duty on the State to put in place a legislative and administrative framework designed to provide effective deterrence against threats to the right to life (…).

158. The Court considers that this obligation must be construed as applying in the context of any activity, whether public or not, in which the right to life may be at stake, and a fortiori in the case of industrial activities, which by their very nature are dangerous. (…)

159. Among these preventive measures particular emphasis should be placed on the public’s right to information, as established in the case-law of the Convention institutions. (…)

160. As to the choice of particular practical measures, the Court has consistently held that where the State is required to take positive measures, the choice of means is in principle a matter that falls within the Contracting State’s margin of appreciation. There are different avenues to ensure Convention rights, and even if the State has failed to apply one particular measure provided by domestic law, it may still fulfil its positive duty by other means. In this respect an impossible or disproportionate burden must not be imposed on the authorities without consideration being given, in particular, to the operational choices which they must make in terms of priorities and resources; this results from the wide margin of appreciation States enjoy, as the Court has previously held, in difficult social and technical spheres (…).”

161. In assessing whether the respondent State complied with its positive obligation, the Court must consider the particular circumstances of the case, regard being had, among other elements, to the domestic legality of the authorities’ acts or omissions, the domestic decision-making process, including the appropriate investigations and studies, and the complexity of the issue, especially where conflicting Convention interests are involved. The scope of the positive obligations imputable to the State in the particular circumstances would depend on the origin of the threat and the extent to which one or the other risk is susceptible to mitigation (…).”

5.156. In de zaak Brincat e.a. tegen Malta (24 juli 2014, no. 60908/11 e.v.), waarnaar eisers ook verwijzen, heeft het EHRM dit oordeel herhaald (r.o. 102), waarbij het hof ook heeft onderkend dat: “in the context of dangerous activities, the scopes of the positive obligations under Articles 2 and 8 of the Convention largely overlap (…). Indeed, the positive obligation under Article 8 requires the national authorities to take the same practical measures as those expected of them in the context of their positive obligation under Article 2 of the Convention (…).”

5.157. Het EHRM oordeelt dat “onder bepaalde omstandigheden” er een informatieplicht is van de Staat. Wanneer die omstandigheden zich wel of niet voordoen is in de jurisprudentie niet nauwkeurig bepaald. In de zaak Guerra e.a. tegen Italië (19 februari 1998, no. 14967/89), waarnaar het hof blijkens het citaat in de zaak Vilnis tegen Noorwegen verwijst, ging het om omwonenden van een fabriek die onder meer kunstmest produceerde en grote hoeveelheden brandbare gassen en andere giftige stoffen uitstootte. Het hof oordeelde:

“In the instant case the applicants waited, right up until the production of fertilisers ceased in 1994, for essential information that would have enabled them to assess the risks they and their families might run if they continued to live at Manfredonia, a town particularly exposed to danger in the event of an accident at the factory.” (§ 60)

5.158. Het moet gaan om informatie waarover de Staat beschikt en waaruit een risico blijkt, die burgers in staat stelt te beoordelen aan welke gezondheidsrisico’s zij blootstaan of hebben blootgestaan en die bezorgdheid over dat gezondheidsrisico kan wegnemen. Zie bijvoorbeeld de hiervoor geciteerde overweging uit de zaak Guerra tegen Italië en de zaak Roche tegen het Verenigd Koninkrijk (19 oktober 2005, no. 32555/96), waarin het hof overwoog: “[T]he Court considers that the issue of access to information, which could either have allayed the applicant’s fears or enabled him to assess the danger to which he had been exposed, was sufficiently closely linked to his private life within the meaning of Article 8 as to raise an issue under that provision (…)”

5.159. Het EHRM heeft in een aantal omgevingsgerelateerde zaken (“cases involving environmental issues”) verwezen naar artikel 5 lid 1 aanhef en onder c van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, 25 juni 1998, PbEU 2005, L 124/4; Trb. 2001, 73 (‘Verdrag van Aarhus’). Zie bijvoorbeeld EHRM 10 januari 2012, nr. 30765/08 (Di Sarno e.a. t. Italië). Artikel 5 lid 1 aanhef en onder c bevat een verplichting om ambtshalve informatie te verstrekken en luidt (in de Engelstalige versie):

“In the event of any imminent threat to human health or the environment, whether caused by human activities or due to natural causes, all information which could enable the public to take measures to prevent or mitigate harm arising from the threat and is held by a public authority is disseminated immediately and without delay to members of the public who may be affected.”

Uit de verwijzing van het EHRM naar deze verdragsbepaling leidt de rechtbank af dat de uit de artikelen 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichting tot ambtshalve informatieverstrekking een vergelijkbare inhoud kan hebben als de in artikel 5 lid 1 aanhef en onder c van het Verdrag van Aarhus neergelegde verplichting.

5.160. De rechtbank is van oordeel dat de verplichting tot ambtshalve informatieverstrekking die onder omstandigheden uit de artikelen 2 en 8 EVRM kan worden afgeleid hier van toepassing is. Er deden zich vanaf 2007 uitbraken voor van een besmettelijke dierziekte met risico’s voor de volksgezondheid – en in sommige gevallen ook het leven van personen –, waarbij de besmetting plaatsvond door een bacterie die zich in het milieu bevond en mogelijk werd verspreid vanuit de veeteeltindustrie. Gelet ook op de wettelijke taak van de overheid tot infectieziektenbestrijding rustte op de Staat de verplichting om uit eigen beweging aan burgers die mogelijk getroffen konden worden door het risico van besmetting van Q-koorts informatie over dit risico te verstrekken. Het gaat om relevante informatie waarover de Staat beschikte die bezorgdheid over dat risico kon wegnemen en om informatie die burgers in staat stelde te beoordelen aan welke gezondheidsrisico’s zij blootstonden of hadden blootgestaan. Deze op de Staat rustende verplichting bracht mee dat informatie werd verstrekt voordat of zonder dat volkomen (wetenschappelijk aangetoonde) zekerheid bestond over het (specifieke aspect van het) risico.

5.161. Ten aanzien van de wijze waarop de Staat uitvoering geeft aan de positieve verplichtingen op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM geldt, zoals al is overwogen, de “margin of appreciation”. De Staat heeft dus ruimte voor beleidskeuzes.

(iii) communicatiebeleid

5.162. Het verwijt van eisers aan de Staat dat hij bewust informatie voor hen heeft achterhouden en hen doelbewust op een kennisachterstand heeft gezet, impliceert dat de Staat willens en wetens in strijd met een op hem rustende rechtsplicht informatie heeft achtergehouden en eisers heeft misleid over de risico’s van Q-koorts. Er is geen enkel aanknopingspunt om dit – door eisers ook niet geconcretiseerde en door de Staat betwiste – ernstige verwijt te honoreren.

5.163. De Staat heeft zijn communicatiebeleid in de stukken toegelicht. De inhoud daarvan staat tussen partijen niet ter discussie.

5.164. Het zwaartepunt van de informatievoorziening over de volksgezondheid heeft gedurende de gehele epidemie op lokaal niveau gelegen, met als spil de betrokken GGD’en. Aan de veterinaire zijde heeft de rijksoverheid – het ministerie van LNV en de VWA – de informatie verstrekt. Over de getroffen maatregelen, en bij aanpassing of uitbreiding van die maatregelen en andere belangrijke besluiten van de ministers van LNV en VWS is steeds op de website www.rijksoverheid.nl een persbericht geplaatst.

5.165. Vast staat dat in juli 2007 op de website van het RIVM antwoorden op de veel gestelde vragen (“ algemeen”, “mensenvragen” , “dierenvragen” en voedselvragen”) zijn geplaatst, zoals bijvoorbeeld:

Het antwoord op de vraag “Wat kan ik doen om Q-koorts te voorkomen” luidt onder meer: “Omdat de bacterie door besmette dieren in grote hoeveelheden in de omgeving wordt gebracht en dan stof over grote afstand kan worden verspreid biedt geen enkele maatregel 100% bescherming”. De antwoorden op deze vragen bevatten ook diverse adviezen – die ook als waarschuwingen konden worden begrepen – , bijvoorbeeld aan zwangere vrouwen om contact met schapen en geiten te vermijden tijdens en een paar weken na het lammeren, aan een ieder om goede hygiëne in acht te nemen bij contact met dieren, geen rauwe geiten- of schapenmelk te drinken en met klachten die lijken op Q-koorts naar de huisarts te gaan.

5.166. Het RIVM heeft de antwoorden op zijn website vanaf juli 2007 regelmatig bijgewerkt. De op dat moment bekende informatie en getroffen maatregelen zijn daarin steeds verwerkt. Gesteld noch gebleken is dat deze overzichten onjuiste dan wel onvolledige informatie bevatten.

5.167. Vast staat ook dat in oktober 2007 alle betrokken organisaties, waaronder in ieder geval de ministeries van LNV en VWS, de betrokken GGD’en, het CVI, de GD en de VWA hebben afgesproken om bij de informatie op hun website over Q-koorts een link te plaatsen naar de website van het RIVM. Bij gebreke van andersluidende informatie gaat de rechtbank ervan uit dat deze afspraak is nageleefd.

5.168. Eind februari 2008 is op de website www.rijksoverheid.nl informatie geplaatst over de folder van de GD die onder alle geiten- en schapenhouders is verspreid , waarbij ook is toegelicht op welke wijze mensen het risico op een Q-koorts besmetting kunnen verkleinen. In maart 2008 heeft het RIVM alle deelnemers van het onderzoek naar de uitbraak in Herpen over de uitkomsten daarvan geïnformeerd. Op 5 maart 2008 zijn de onderzoeksresultaten algemeen bekend gemaakt via de pers. In juni 2008 hebben de GGD HvB en de GGD Nijmegen de pers geïnformeerd over de seizoensverheffing.

5.169. In het licht van het voorgaande mist het verwijt van eisers dat de Staat niet heeft zorggedragen voor voorlichting van “het grote publiek” feitelijke grondslag. Gezien de inhoud van deze informatie kon daarmee eventuele bezorgdheid bij het publiek over het risico van besmetting worden weggenomen en werden burgers in staat gesteld te beoordelen aan welke gezondheidsrisico’s zij blootstonden of hadden blootgestaan. Voor zover eisers nog stellen dat deze websites niet het geëigende medium waren om het publiek te informeren, geldt dat de website www.rijksoverheid.nl als het belangrijkste medium van de Staat voor publiekscommunicatie moet worden beschouwd en het dus voor de hand lag dat de Staat via dat medium de informatie bekendmaakte. Bovendien heeft de Staat met persberichten aandacht gegeven aan de getroffen maatregelen en droeg de hiervoor genoemde afspraak over het ‘linken’ naar de website van het RIVM bij aan een breder bereik van de informatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat voldaan aan de op hem op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM rustende positieve verplichting om informatie te verstrekken over de risico’s van Q-koorts.

(iv) informatie over besmet verklaarde bedrijven

5.170. Eisers verwijten de Staat verder dat hij pas begin december 2009 en niet eerder de adressen van besmet-verklaarde bedrijven bekend heeft gemaakt en dat omwonenden en passanten aldus onwetend werden gehouden over het gevaar dat hen bedreigde. Het gaat hier om het verstrekken van gezondheidsinformatie vóór- en niet nadat besmetting plaatsvond.

5.171. De informatieverstrekking vóór december 2009 blijkt onder meer uit de antwoorden van de minister van LNV op Kamervragen, waarin te kennen is gegeven dat wanneer een besmetting wordt geconstateerd, de gemeente waarin het besmette bedrijf wordt gevonden, bekend wordt gemaakt en dat op de website van het RIVM een kaart staat met het gebied waar veel mensen ziek worden. Tot december 2009 zag de minister in het bekendmaken van de exacte locatie van een besmet bedrijf “geen toegevoegde waarde voor de bescherming van de volksgezondheid” (zie o.a. Aanhangsel Handelingen II 2008/09, 3481).

5.172. De rechtbank is van oordeel dat omwonenden en passanten aldus op basis van de verstrekte informatie wetenschap konden hebben over de gemeenten waarin zich een besmet (geiten)bedrijf bevond en ook van de gebieden waarin veel mensen ziek waren geworden. De combinatie van deze gegevens moet betrokkenen voldoende in staat hebben gesteld om desgewenst en voor zover mogelijk preventieve maatregelen te nemen. De Staat heeft hiermee voldaan aan de op hem op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM rustende informatieverplichting en heeft de grenzen van de in dat verband aan hem toekomende “margin of appreciation” niet overschreden door de exacte bedrijfsgegevens niet beschikbaar te stellen.

5.173. Aan de openbaarmaking van de bedrijfsgegevens van december 2009 kan geen argument worden ontleend voor de conclusie dat de Staat voordien in zijn informatieverplichtingen is tekortgeschoten. Onbesproken kan blijven of de Staat met de openbaarmaking van de concrete bedrijfsgegevens in december 2009 handelde ter uitvoering van een rechtsplicht.

tussenconclusie

5.174. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Staat niet in zijn informatieverplichtingen jegens eisers is tekortgeschoten. Van onrechtmatig handelen van de Staat, zoals in het tweede hoofdverwijt door eisers aan de orde gesteld, is dus geen sprake.

D. Slotsom

5.175. De rechtbank komt tot de slotsom dat de Staat niet onrechtmatig jegens eisers heeft gehandeld. De overige geschilpunten behoeven geen bespreking meer.

E. Proceskosten

5.176. Eisers worden als de in het ongelijk gestelde partijen veroordeeld in de proceskosten. Deze worden aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.517, waarvan € 613 aan griffierecht en € 904 aan salariskosten advocaat (twee punten à tarief II). De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten zal worden toegewezen met ingang van vijftien dagen na heden. Voor een veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de proceskostenveroordeling voor die kosten een executoriale titel oplevert.